坚决把学习实践活动作为重大的政治任务、重要的发展机遇和强大的工作动力，全乡上下以认真负责的态度、改革创新的精神、求真务实的作风，迅速行动、周密部署、突出特色，掀起了学习实践活动高-潮。

按照中央统一部署，从2015年9月起，用一年半左右的时间，在全党分三批开展深入学习实践科学发展观活动。这是中央深谋远虑、审时度势作出的重大战略决策。**乡作为第三批学习实践活动单位，坚决把学习实践活动作为重大的政治任务、重要的发展机遇和强大的工作动力，全乡上下以认真负责的态度、改革创新的精神、求真务实的作风，迅速行动、周密部署、突出特色，掀起了学习实践活动高-潮。

随着土地用途管制制度及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，节约用地意识和耕地保护意识的不断提高，各地严格宅基地审批管理，积极探索、充分挖掘现有村庄用地潜力，充分利用闲置宅基地和空闲地，进行旧村改造，积极推进新农村建设。但是，农村宅基地仍存在一些问题，现将新形势下农村宅基地的调查报告汇报如下：

一、 农村宅基地现状及存在问题

地成为一种稀缺资源，尤其是大量工业的发展，促使农村的宅基地悄然成为高额利润的商品，进而使现行的农村宅基地治理制度引发许多问题。

1、农村宅基地管理难度大。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，缺乏可操作性，致使土地管理部门的管理难以到位，管理难度较大。

2、农村住宅建设用地规模难以控制。从全国农村宅基地利用情况看，大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部门规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的混乱。

统一建设，不能形成“乡风文明、村容整洁”的社会主义新农村。另外，由于各村贫富不均，在宅基地上的建筑物参差不齐，使得村建设规划难以落实。

4、宅基地所有权不明确。在九十年代初期，宅基地的治理不规范，可以随意买卖、划拨以及转让，所以，一家有2处宅基地楼房是非常常见的。另外，农村的宅基地实行的是终身继续制，自己分户获得宅基地后，老的宅基地仍可使用，导致宅基地使用混乱，所有权不明确。

二、改善农村宅基地治理的建议

1、要完善宅基地相关立法

宅基地相关立法不健全、规定不统一。针对这一问题，完善立法、增强地方性规章可操作性，可根据村民申请时家庭人口数划定面积；明确规定宅基地占用耕地的相关审批手续；完善宅基地权益受损的司法救济途径；完善征地补偿标准的规定，切实保障被占地农民的利益。完善宅基地立法，是保护国土资源的需要，更是维护广大农民切身利益，提高农民物质文化生活水平的保障。

2、编制科学合理的村镇建设规划

分批分次治理宅基地混乱现状，有计划地逐步改善农村村民生活环境和村容村貌的整洁。

3、加强宅基地相关知识及法律法规的宣传

不少村民提出建议，加大宅基地相关知识及法律法规的宣传。在现有社会条件下，广大农村地区仍不具备日日读报，天天上网的条件，他们既没有充足的时间，也没有多余的金钱。因此，行政机关理应为村民了解相关法律法规及政策提供便利，具体到一定宣传的方式，村村设宣传栏，定时张贴相关法律法规及政府规章，定期更新，成立法律宣传队，流动下村宣传。采取灵活的形式，可发放宣传资料；播放相关多媒体资料；村委还可利用广播、标语、简报等形式开展宣传；利用农闲时间，组织培训班，以立体、形象、丰富多彩的形式来开展普法宣传。

4、基层国土治理部门要依法履职、加强治理

基地。最后，加强对基层工作人员的监督，建立相应的奖惩机制，严厉处罚知法违法的工作人员，引导其依法办事、执法为民；同时在治理中吸纳一般群众的参与及监督，定期听取反馈意见，了解新情况新问题，不断改进宅基地治理水平。

农村宅基地问题，面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一。搞好农村宅基地管理，对于节约集体用地和保护耕地，保持耕地总量动态平衡，促进农村社会稳定和经济可持续发展，建设社会主义新农村，具有重要意义。党的十七届三中全会指出，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。那么农村宅基地管理中存在哪些问题？如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障农户的宅基地使用权？针对以上问题我们对部分乡镇、村进行实地调研。

一、当前农村宅基地管理中存在的主要问题

《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，已经确定了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权力登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。但是，随着社会主义市场经济体制的建立、城镇化建设的推进、农村经济发展和农民生活水平的改善与提高、农村人口大量向城市转移和新农村建设的全面推进，现行的农村宅基地管理制度已经不能适应社会主义新农村建设的需要，主要是表现在：

一是宅基地管理不规范。农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，国家也没有指定法律、法规或者规章，宅基地管理缺少规范。

二是宅基地缺乏规划。第二轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点，没有为发展预留空间，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求，致使新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接。

三是农村居民点分布零散，面积大，超面积占用宅基地现象普遍。我县农村宅基地总体以自然村落为主，布局分散，30户以下的自然村分布普遍，占地面积大。

四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前几年乡镇机构改革，人员变动较大，再加上基层国土资源管理机构改革不到位，我县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出来，新的宅基地随意扩张，甚至占用农用地而无人问津。

五是管理方式落后。农村宅基地管理制度仍然停留在上个世纪80年代的管理理念和管理模式上，程序繁杂重复，效率低下，管得多服务的少，更谈不上人性化的管理。

六是缺乏有效的监督管理手段。农村宅基地管理重审批轻监管，管理缺乏依据，造成宅基地一批了之，越批越多，空闲的宅基地却无人过问。

现，宅基地空臵、空心村现象普遍，土地不能得到充分利用，同时由于宅基地禁止抵押，农民无法通过抵押宅基地在银行进行融资，进一步发展农业生产和壮大农村经济等等。

二、完善宅基地制度应当注意的几个问题

（一）推进节约集约用地，建立严格的宅基地监督管理制度。加强农村宅基地管理，必须坚持统一规划、合理布局、“一户一宅”、节约集约用地原则，强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确并细化各类不同地区的宅基地面积标准，明确农民住宅小区即新农村用地标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥干预职能，强化宅基地的动态监管和权利保护。

（二）必须坚持以人为本的理念，把服务人民、方便群众为准则。一是符合条件的，农村村民一次申请即可取得宅基地使用权证，减少环节和重复劳动；二是充分发挥村集体经济组织在宅基地管理中的作用，确立本集体经济组织的宅基地决定权，如果本集体经济组织是村民小组的，则不需要经村集体经济组织或村民委员会的同意，村民即可向国土资源部门申请。三是建立政府干预制度，防止弱势个体法定的宅基地使用权受到侵害，通过听证形式，对符合条件的村民由政府直接批准其宅基地。

管理中，必须把国土资源所放在首要位臵，无论是宅基地申请的受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、权力的保护、宅基地的日常管理等都必须发挥国土资源管理所得作用，并在法律上予明确规定，从而确立国土资源管理所在土地管理中的法律地位，为其依法行政，发挥管理作用提供法律依据。

三、创新制度、强力改革落后的宅基地管理方式

一是建立农村宅基地规划制度。把宅基地规划作为宅基地管理的基础，明确农村宅基地规划的内容和法律地位。各居民点内各户宅基地的位臵和界址范围，拟调整、控制、整治、新建的宅基地及居民点的布局、利用方案，规划实施的保障措施。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划的控制、引导作用。

二是确定宅基地登记生效制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权力仍然有效，但登记了可以对抗第三人。物权法在建设用地使用权登记中首次规定了登记生效原则，而对宅基地管理则没有规定登记是对抗还是生效。为便于宅基地管理，强化宅基使用权人的权利意识。充分发挥宅基地使用权的权能，宅基地登记也应当按照物权法管理建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，规定不登记的法律后果。

地上兴建农民住宅小区，向本乡（镇）农民出售，建立农民住宅小区使用农村集体建设用地的制度，明确建设农民住宅小区的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基地使用权证的程序等。 四是建立宅基地占用农用地转用计划专项指标制度，确保宅基地农用地转用计划指标落到实处。针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地占用农用地转用批次审批办法，实行先批后核，即每年年初在具体的宅基地宗地地块未落实的情况，由市、县国土资源行政主管部门在省人民政府规定的专项计划指标里，申请宅基地农转用计划指标，经批准后当年内落实到具体地块，并在年终上报核实，以解决申请宅基地无农转用计划而长期无法批准农民未批先用，以及每家每户单独分散申请难以一次批准等问题。

五是建立宅基地流转制度。农村宅基地流转有其客观必然性，也是社会主义市场经济发展的客观要求，靠“堵”的办法禁止交易活动已很不现实，及时正确地进行疏导，实现宅基地有序流转已经成为深化改革的迫切需要。我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”和《物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，并没有禁止宅基转让行为，而是要求依据土地管理法律法规的规定转让、行使。因此建立宅基地转让、赠予等宅基地流转制度不但不违反宪法和物权法的规定，而且对于农村投融资制度改革和完善，促进农业生产、农民增收和新农村建设具有重大而现实的意义。

我国自历史上便是一个农业大国，农村人口占全国人口的57.3%，约606，670，000人（截止2015年底）1，占中国人口的大多数。他们生活在中国最广大的乡村，为我国各大中小城市提供大量的劳动力与粮食、蔬菜。可以说中国农民的问题是牵动国体的大问题，于小，关系中国社会的最底层，是最应受关注的对象，于大,关系到中国日后的发展，我们中华民族的壮大。但主流媒体焦点长期聚焦于城市，对于农村发展问题农民生存问题缺乏深入的采访与剖析，由于农村本身信息流通的不发达（特别是华北、西北地区的农村），使得广大农民无法及时将自己的问题反映给社会公众。使得身居城市的主流论调长期忽视一直苦苦哺育城市、哺育工业的广大农民的利益。造成“城市无小事，农村无大事”的严重不对称的局面。我的家乡山东省高唐县是个位于华北平原上的以农业为主的县城，而老家在农村、自小便居住在国土资源局家属院的我对于当地的农民问题，特别是土地问题有着一定的了解。因此，我想写这份提案，关注中国的大多数，关注关系中国国本的农民问题。

传统农业的最根本基础便是土地，保护耕地是中华人民共和国在建国之初就制定的一项基本国策。在国际粮价飞涨，中国粮食严重依赖进口（每年粮食进口就要花掉数百亿美元）、农村劳动力大量外出务工，人口老龄化导致农村劳动力减少的前提下，保有相当数量的.耕地更是当务之急。自2000年起，我国耕地由19.140亿亩下降到18.257亿亩（2015年回升至18.600亿亩）2，已经接近了我国18亿亩耕地的最后底线（自1996年至今保护耕地是每个土地日的主题，而坚守18亿亩耕地的红线更是自2015年以来每年必然提到的主题），若继续听之任之，我们的国家将有可能出现粮价飞涨、甚至粮食饥荒的问题。然而如此严重的涉及国本民生的问题却鲜见提起，实在是中国发展中蛰伏的巨大隐患。

造成耕地减少的原因有很多，既有因政府建设征地使农用地变为建设用地，农业结构调整用地（如耕地改建果园）等传统原因，更有农村宅基地管理问题等一系列新出现的问题。

涉及到政府方针，又涉及到农民的认识问题。那么农村宅基地管理中存在哪些问题?如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障农户的宅基地使用权?针对以上问题我以山东省高唐县为例，对农村宅基地管理情况进行了调研。希望可以由点看面，由一县的宅基地问题发现我国在农村用地方面体制的不足。

一、 当前农村宅基地管理中存在的主要问题

《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，已经确定了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权力登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。法律规定相对还是合理的，但是随着广大农民生活水平的提高、农村人口大量向城市转移，宅基地的审批及使用暴露出一些新的问题：

一是村镇建设缺乏统一规划。多数村庄无规划或规划滞后，农民建房随意性大，盲目外延发展，布局混乱分散，浪费土地严重。究其原因：一是部分农民思想保守，认为宅基地是“祖宅”，不愿舍弃旧宅服从规划，新建住房喜好“风水”，认为规划的住宅区风水不好，不愿建房。二是新建住宅不服从管理。农民新建住宅，多喜好宽敞、气派，前后较宽广，因此往往会超过法律规定的面积。且由于房屋分散,大量耕地被割裂成小块造成弃耕或耕种成本增高、产量下降。

二是房屋空置现象突出，造成“空心村”。近年来，农村经济条件逐步改善，交通条件越来越便利，土地的区位优势越来越明显，部分村庄规划不合理，为求公路沿线的表面繁荣，使村民住宅大都临近公路、大路，且村民临路乱搭乱建现象普遍，形成村庄内空外撑，向公路沿线发展，占用大量宝贵的耕地。部分进城经商的村民在县城安家，而村里的住宅仍然保留；有些城镇职工违规在村庄内要宅基地而不去居住，造成空置。

三是村民私自倒卖房屋问题突出。村民建起新房后，其原有的宅基地村委会难以收回，有个别村民不经村委会同意，私自将原有宅基倒卖给他人，引起一系列不良反应。

四是农村宅基地面积超标。据调查，目前大多数村庄宅基地面积均不能执行省政府规定的农村宅基地面积限额，现行宅基地面积大多数在350平方米左右。此外，一户多宅的现象也较为突出，有的村民在现有宅基地的基础上，再多占几处宅基，建新不拆旧，造成一户多宅，现象严重。

五是政府相关部门管理机制不够健全，缺乏有效的监督管理手段。目前，上级对农村宅基地管理尚未出台切实可行的政策措施，正处于调整探索阶段，机制不够健全，农村宅基地管理部门重审批轻监管，造成宅基地一批了之，越批越多，空闲的宅基地却无人过问，持有的农民不愿上交，耕地资源白白流失。

六是宅基地流转机制缺失。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但同时却缺少农村村民退出宅基地的机制，不但存在大量的隐性流转，而且致使已定居城镇或他乡的居民不愿将其合法拥有的宅基地转让出去，使宅基地使用权的权益难以实现，宅基地空置、空心村现象越发普遍，土地不能得到充分利用。

二、完善宅基地管理制度的几点思考

(一)必须坚持以人为本的理念，制定完善村镇建设规划，推进节约集约用地，建立严格的宅基地监督管理制度。政府部门不能只管盲目审批，更要尽职尽责地做好事前规划事后管理工作。要统一规划、合理布局、一户一宅。对节约集约用地原则，强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确并细化各类不同地区的宅基地面积标准，明确农民住宅小区即新农村用地标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化批后监督的措施和手段。

(二)明确基层国土资源管理所的法律职能，充分发挥其处理农民土地问题的作用。国土资源管理体制改革之后，在宅基地规划中，须充分发挥国土资源所的作用。宅基地申请的受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、权力的保护、宅基地的日常管理等，均应由国土资源管理所负责并完成。

三、改进宅基地管理的几点建议

一是建立农村宅基地规划制度。宅基地规划作为宅基地管理的基础，直接关系到日后宅基地的管理。政府应聘请或培训专业人员来合理规划村庄，使耕地得到最大限度利用的同时保障农民舒适居住的权利。规划要明确农村宅基地规划的内容和法律地位。明确规定各居民点内各户宅基地的位置和界址范围，拟调整、控制、整治、新建的宅基地及居民点的布局、利用方案，规划实施的保障措施等。同时希望。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划应有的控制、引导作用。

挪用、挤占农村宅基地指标，并简化审批程序，缩短审批时间，既避免了未批先建，更重要的是确保了农用地转用计划指标落到实处。

三是建立宅基地流转制度。农村宅基地流转有其客观必然性，农村经济发展的客观要求，靠“堵”的办法禁止交易活动已很不现实，及时正确地进行疏导，实现宅基地有序流转已经成为深化改革的迫切需要。我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”和《物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，并没有禁止宅基转让行为，而是要求依据土地管理法律法规的规定转让、行使。因此建立宅基地转让、赠予等宅基地流转制度不但不违反宪法和《物权法》的规定，而且对于农村投融资制度改革和完善，促进农业生产、农民增收和新农村建设具有重大而现实的意义。

四是健全宅基地规范管理长效机制。一是建立联席会议制度，由国土、财政、建设、规划等部门及各乡镇共同参与，各部门各司其职，共同参与、协调配合，对用地实行集体会审，确保农村宅基地管理的政策性和严肃性。二是建立考核奖惩制度，把宅基地管理和“空心村”治理工作作为党政考核的重要指标，明确奖惩标准，落实奖惩措施，确保宅基地管理的规范性和连续性。三是建立公开监督制度，在宅基地管理上，向群众公开拟规划宅基地的位置、面积、户数和申请条件，公开申请人的基本情况，公开用地审批程序、收费项目和标准，确保宅基地管理的公正性。

宅基地，这个对城市人遥远而陌生的名词，却与中国的6亿多农民的日常生活紧密相连。合理规划与利用宅基地，不但可以改善农民朋友的生活水平，更是我国合理利用耕地，节约利用土地的重要途径。我希望藉此提案，唤起政府对底层农民住房以及日常生活的关心，唤起民众对农民的关注，对我国严峻的耕地资源状况的关心！

由于认识有限，时间仓促，我的调查可能有不够准确之处，方案有不尽合理之处。欢迎老师与同学给予指正！

1 数据来源：中国人口信息网http://

2 数据来源：国土资源部网站http://

4 数据来源：高唐县国土资源局

5 宅基地分类及转让类型参考《中华人民共和国土地管理法》

6 调查自高唐县国土资源局