2023年指定居所监视居住检察院如何监督(四篇)

指定居所监视居住检察院如何监督篇二

安徽省人民检察院

关于规范办理职务犯罪案件使用指定居所监视居住强制措施的意见

第一条

为进一步规范我省检察机关在办理职务犯罪案件定居所监视居住强制措施，保障犯罪嫌疑人诉讼权利、人身权利，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》和最高人民检察院《关于全国检察机关在查办职务犯罪案件中严格规范使用指定居所监视居住措施的通知》等有关规定，结合我省实际，制定本意见。

第二条

职务犯罪案件使用指定居所监视居住强制措施，坚持“敢用、少用、慎用、短用”原则，依法规范，果断及时严格把握使用条件，严禁滥用、违法使用。

第三条

对于犯罪嫌疑人无固定住处或者涉嫌特别重大贿赂犯罪在住处执行监视居住可能有碍侦查的，可以在指定的居所执行。

固定住处是指犯罪嫌疑人在办案机关所在地的市、县内工作、生活的合法居所。

有下列情形之一的，属于特别重大贿賂犯罪： •

（一）涉嫌贿赂犯罪数额在五十万元以上，犯罪情节恶劣的；

（二）有重大社会影响的；

（三）涉及国家重大利益的。

使用指定居所监视居住强制措施，一般应在决定时确定涉案数额为五十万元以上，且犯罪情节恶劣。对于有重大社会影响的或者涉及国家重大利益的，决定时应从严把握使用条件。

有下列情形之一的，属于有碍侦查：

（一）可能毀灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的：

（二）可能自杀或者逃跑的；

（三）可能导致同案犯逃避侦查的；

（四）在住处执行监视居住可能导致犯罪嫌疑人面临人身危险的；

（五）犯罪嫌疑人的家属或者其所在单位的人员与犯罪有牵连的；

（六）可能对举报人、控告人、证人及其他人员等实施打击报复的。

第四条

指定居所必须设在房屋一层，且应符合下列条件：

（一）具备正常的生活、休息条件；

（二）便于监视、管理；

（三）能够保证办案安全

采取指定居所监视居住的，不得在看守所所、监狱等羁押、监管场所以及留置室、讯问室等专门的办案场所、办案区域执行。

第五条

指定居所监视居住实行居审分离，监视居住场所建设由各级院根据本辖区办案需要进行规划，使用时报省院审批，由法警总队负责颁发准用证。

对于临时租用的居所，使用一次，许可一次。禁止在人员出入复杂、不利于办案安全的地方进行指定居所监视居住。

第六条

需要对涉嫌特别重大贿賂犯罪的犯罪嫌疑人采取指定居所监视居住的，由办案人员提出意见，经部门负责人审核，报检察长审批后，连同案卷材料一并报上一级人民检察院侦查部门审查。

县级院采取指定居所监视居住的，一律报市级院检察长批准。

指定异地管藉的案件采取指定居所监视居住的,须报省院侦查部门备案同意。

第七条

对犯罪嫌疑人决定在指定的居所执行监视居住，除无法告知的以外，应当在执行监视居住后二十四小时以内，将指定居所监视居住的原因通知被监视居住人的工作单位及家属。无法通知的，应当向检察长报告，并将原因写明附卷。无法通知的情形消除后，应当立即通知。

无法通知包括以下情形：

（一）被监视居住人无家属的；

（二）与其工作单位和家属无法取得联系的；

（三）受自然灾害等不可抗力阻得的。

第八条

检察机关在办案中采取指定居所监视居住，实行决定与执行相分离，由检察机关作出决定，公安机关执行，必要时检察机关可以协助公安机关执行，但不得替代公安机关执行。

检察机关作出决定后，应当按照法律规定将有关法律文书、案件材料送交监视居住地的公安机关执行。

第九条

决定采取指定居所监视居住的，应当在决定前同公安机关沟通协商，取得公安机关的支持，确定指定居所，提前部署警力。需商请公安机关采取电子监控、通讯监控、不定期检查等监视方法的，应及时协商。

第十条

采取指定居所监视居住应实行办案期间值班制度，商请公安机关指派固定警察驻监视居住场所执勤，或者商请公安机关临时指派警察带班执勤。

建立值班与备勤制度，合理配置看管力量。对居所实行2人一 班看管，同时配备2人在居所外备勤，以防紧急、突发等情况发生。为防止发生法警犯困、失职等问题，白天、夜间看管应予以区别，夜晚12点后接5比1的要求配置看管力量，2人值班、3人备勤。

第十一条

人民检察院决定对犯罪嫌疑人监视居住，最长不得超过六个月。

指定居所监视居住的使用时限，原则上控制在十五天以内。超过十五天的，基层院使用的，必须上报市级院侦查部门批准；市级院使用的，必须报省院侦查部门批准；超过一个月的，一律上报省院侦查部门批准；三个月以上的，报省院分管检察长批准。

侦查部门应当自决定指定居所监视居住之日起每二个月对指定居所监视居住的必要性进行审查。

第十二条

采取指定居所监视居住，应当对指定居所监视居住的全过程实行不间断的录音、录像，录音、录像应当保持完整，不得选择性录制，不得剪接、删改。同步录音录像工作由检察技术人员、法警或者检察长批准的其他人员负责开机、关机和封盘，纪检监察部门负贵监督。设备不能正常使用须及时报修，报修档案由技术人员、执法监督员共同签字确认。

第十三条

指定居所监视居住过程中，实行监审分离，不得在指定的居所对犯罪嫌疑人进行讯问。提审犯罪嫌疑人，从指定居所到审讯室往返途中实行全程同步录音录像，路途中同步录音录像由法警负责录制。

第十四条

制定针对具体案件的安全防范预案。在进入居所时必须进行人身检查，记录身体状况，并防止对人体可能造成伤害的任何器具带入居所，对监视居住期间的每个环节都应制定检查方案,确保办案安全。

第十五条

建立医疗保障协作机制。在监视居住场所设立医务室，有条件的地方可以商请当地人民医院指派一名医师、一名护士入驻居所，在办案期间实行医师、护士24小时值班制度；条件尚不具备的地方，应商请当地人民医院确定专人负责身体检查、救治等工作。

第十六条

严格实行看审分离。法警负责看管，办案人员负责审讯、取证，并建立登记制度。需要提审的，由法警将被监视居住人从居所带至办案工作区讯问室进行审讯。审讯结束时，由法警将其带回居所。提审与带回居所的全过程，必须做好记录，详细记录带出、带回的时间。

第十七条

采取指定居所监视居住必须保证犯罪嫌疑人必要的休息时间。严禁在指定居所监视居住期间采取冻、饿、晒、烤、疲劳审讯等非法方法取证。

第十八条

监视居住场所设执法监督员，由法警兼任，负责对不规范执法行为进行监督，未尽监督职责的，追究失职渎职责任。

第十九条 对被监视居住人睡觉、喝水，洗澡、吃饭、如厕、剃须以及送往医院进行体检时上下车、检查全过程等关键节点，应加强看管、动态检查，确保被监视居住人始终处于被监控状态；对居所应及时清理，对被监视据为人始终处于始终处于被监控状态；对居所应及时清理，对被监视居住人睡前的被子应及时检查，看伤；热水瓶、电热水壶、玻璃杯等带有安全隐患的器具不得带入指定居所；应为犯罪嫌疑人配备符合安全标准的专用书写笔、专用牙刷和餐具，通讯设备由法警统一保管，犯罪嫌疑人不得系领带、皮带、穿有鞋带的鞋。

第二十条

决定指定居所监视居住的，应当在二十四小时内将监视居住决定书副本和其他相关材料抄送负责执行监督的刑事执行检察部门，并通知其指定的居所。刑事执行检察部门应当指派检察人员到指定的居所检查监督。发现存在违法情形的，应当依法及时提出纠正意见并督促纠正。

第二十一条

在查办职务犯罪案件中，可以通过以下途径对采取指定居所监视居住强制措施中的违法情形进行监督：

（一）向人民检察院控申部门反映；

（二）向刑事执行检察部门或侦查监督部门反映；

（三）向人民检察院纪检监察部门反映；

（四）向人民检察院执法监督员反映；

（五）申请启动人民监督员监督程序。

第二十二条

对于纪检监察机关移动的案件，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的有关规定确定是否需要采取指定居所监视居住强制措施。在案件进入诉讼环节前，严禁以检察机关名义对纪检监察对象采取指定居所监视居住强制措施。对纪检监察机关给监察机关发送案件移送函，但不移送案件材料和纪检监察对象的，监察机关不得对该纪检监察对象采取指定居所监视居住强制措施。

第二十三条

在案件进入诉讼环节后，纪检监察机关因办案需要提出提审请求的，经检察机关分管领导同意，纪检监察机关工作人员可以提审。

第二十四条

对于违反本意见的不规范行为，记入检察人员的执法档案，并根据不同情况，依据有关规定给予处理。

第二十五条

本意见由安徽省人民检察院负责解释。

第二十六条

本意见见自发布之日起施行。

2015年6月3日印发

（欢迎转载，但需注明作者和来源：金牙大状律师网）

指定居所监视居住检察院如何监督篇三

浅谈检察机关如何对指定居所监视居住实行法律监督

作者：内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗人民检察院贾绍志 *

[摘要]本文从修改后刑事诉讼法第73条有关指定居所监视居住入手，对指定居所监视居住这种强制措施在实际执行中检察机关如何履行法律监督职责，有效监督执行机关以及兼顾保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益等进行探讨，提出意见，以期增加其可操作性，在刑事诉讼活动中发挥应有的作用。1

[关键词] 监视居住检察机关法律监督

修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》第73条第1款规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行”。第73条第4款规定：“人民检察院对监视居住的决定和执行是否合法实行监督”。这是人民检察院对监视居住的决定和执行实行法律监督的法律依据。但是，由于目前没有出台关于监视居住尤其是指定居所监视居住相配套的法律、司法解释，导致实践中检察机关不知道应由哪个内设机构监督、如何进行监督。鉴于此，笔者提出检查机关开展以下关于指定居所监视居住的设想与建议：

一、检察机关何内设机构具体履行监督职责？

如想知道检察机关何内设机构履行监督职责，我们应先了解指定居所监视居住与羁押和监视居住的羁押性的强制程度，从而明析检察机关相关内设机构职责。

监视居住是指人民法院、人民检察院、公安机关责令犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中，未经批准不得离开住处或指定的居所，并对其行动加以监视的一种方法，是一种非羁押性的强制措施。指定居所监视居住是指对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的和无固定住处的犯罪嫌疑人、被告人经有批准权的人民法院、人民检察院或者公安机关批准在除羁押场所、专门的办案场所以外执行监视居住的措施，是一种半羁押性的强制措施。羁押是指将被刑事拘留或者被逮捕的关押于看守所进行严格监管，使其完全失去人身自由的措施。三者限制人身自由的程度有明显的不同，指定居所监视居住不是真正意义上的羁押，其执行的场所也是非羁押场所，属于侦查机关办案过程的一种强制措施。

检察机关内设机构与指定居所监视居住实施法律监督职能有关，且有争议的是人民检察院侦查监督部门和人民检察院监所部门。

人民检察院侦查监督部门的职权是承办对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批准逮捕的案件审查决定是否逮捕，对公安机关，国家安全机关和人民检察院侦查部门提请延长侦查羁押期限的案件审查决定是否延长，对公安机关应当立案侦查而不立案的及侦查活动是否合法实行监督等工作。

人民检察院监所部门的职权是承办对刑事判决、裁定的执行和监管活动进行监督，直接立案侦查虐待被监管人罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪和徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪案，对监外执行的罪犯和劳教人员又犯罪案件审查批捕、起诉等工作。②①

人民检察院侦查监督部门侧重是侦查机关办案过程监督，而人民检察院监所部门侧重是羁押场所的监督。

综上所述，指定居所监视居住应由人民检察院侦查监督部门具体履行监督职责。

二、如何及时获得批准指定居所监视居住信息？

指定居所监视居住是一种部分限制人身自由的强制措施，强制措施程度仅次于羁押，所以对指定居所监视居住的及时有效监督尤为重要。

（一）、如何及时获得公安机关批准指定居所监视居住信息？

《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第三条第二款规定：“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。有条件的地方，应当建立刑事案件信息共享平台。”《内蒙古自治区人民检察院、内蒙古自治区公安厅刑事案件信息通报制度》第三条第一款规定：“公安机关向检察机关通报的信息范围包括：刑事拘留的情况；刑事拘留后变更强制措施的等情况”第三条第二款规定：“通报内容包括：犯罪嫌疑人姓名，涉嫌罪名、基本犯罪事实，适用强制措施种类和起始日期、羁押场所，立案后释放、劳教、行政处罚或撤案的主要理由和法律依据等”。上述法律规定赋予检察机关有权获得犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施的信息。已建立刑事案件信息共享平台人民检察院侦查监督部门应当随时了解犯罪嫌疑人、被告人强制措施情况。未建立刑事案件信息共享平台人民检察院侦查监督部门利用现有的与公安机关刑事案件信息通报制度，及时将指定居所监视居住信息调整为随时通报信息。并以人民检察院与同级公安机关会签文件的形式，明确通报指定居所监视居住信息包括：犯罪嫌疑人、被告人自然情况、涉嫌罪名、基本犯罪事实、指定居所地址、拟采取的安全防护措施、监管人员姓名职务、监管人员是否存在应主动回避的情况、批准时间，指定居所监视居住期限等信息。

（二）、如何及时获得检察机关批准指定居所监视居住信息？

指定居所监视居的执行机关是公安机关，人民法院、人民检察院自侦部门不能作为执行机关，执行主体单一化。为便于有效监督指定居所监视居住的执行，应当由负责执行的公安机关同级人民检察院侦查监督部门履行监督职责。

人民检察院侦查监督部门有权批准是本院侦查部门侦查的无固定住所的犯罪嫌疑人。在决定指定居所监视居住时，可以采取向执行的公安机关同级人民检察院侦查监督部门送达批准文书副本或送达通知书的形式予以通知。

上一级检察机关批准指定居所监视居住时，可以采取向执行的公安机关同级人民检察院侦查监督部门送达批准文书副本或送达通知书的形式予以通知。

（三）、如何及时获得人民法院批准指定居所监视居住信息？

人民法院批准指定居所监视居住是已经进入审判阶段无固定住所的被告人。履行指定居所监视居住职责的人民检察院侦查监督部门可以通过与执行机关的信息通报制度或本院公诉部门与人民法院信息通报制度了解人民法院批准指定居所监视居住信息。

三、检察机关应当如何有效履行监督？

（一）检察机关依法行使立案监督权。

人民检察院侦查监督部门对公安机关批准指定居所监视居住案件应当加强立案监督。如果发现公安机关不应当立刑事案件而立刑事案件的，应当根据《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问

题的规定（试行）》之规定，立即要求公安机关书面说明立案理由。人民检察院经调查核实，认为公安机关立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当制作《撤销案件通知书》通知公安机关撤销案件。

履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门发现本院自侦部门不应当立刑事案件而立案。经人民检察院侦查监督部门调查核实，建议检察长决定撤销案件。经检察长或者检察委员会决定撤销案件，并通知公安机关解除指定居所监视居住。

履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门对经上一级人民检察院或异地执行的其它人民检察院批准指定居所监视居住案件应当加强立案监督。对异地办案的其它人民检察院侦查部门办理案件，经履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门调查核实，建议本院检察长对异地办案的其它人民检察院发出撤销案件意见函。经履行执行监督责任的人民检察院检察长或者检察委员会决定，向异地办案的其它人民检察院发出撤销案件意见函。经异地办案的其它人民检察院检察长或者检察委员会决定撤销案件，并通知公安机关解除指定居所监视居住。

（二）检察机关依法行使侦查活动监督权。

1、指定居所监视居住是带有限制人身自由的性质，犯罪嫌疑人、被告人处于半羁押状态，且不在羁押场所羁押，完全脱离人民检察院的监督。如果缺乏监督可能会导致刑讯逼供的发生，所以人民检察院应当立即启动全程监督显的尤为重要。

履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门在得知批准指定居所监视居住信息应立即派人全程现场监督或者通过电子监控进行全程监督，保证犯罪嫌疑人、被告人合法权益，保证有效监督。

2、履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门定期或不定期向犯罪嫌疑人、被告人了解侦查机关或侦查部门和监管人员是否存在侵犯其合法权益的情况。发现侦查机关或侦查部门和监管人员侵犯其合法权益的情况，经调查核实，向侦查机关或侦查部门发出《纠正违法通知书》予以纠正。构成犯罪的，向有关机关移送犯罪线索，追相关人员究刑事责任。并且全程跟踪移送犯罪线索案件进展情况，保证刑事责任能有效追究。

3、在初始执行时，公安机关应当对指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人进行身体体检。在执行过程中，履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门定期或不定期督促执行公安机关为犯罪嫌疑人、被告人定期或不定期体检。为将来犯罪嫌疑人、被告人控告侦查机关或者侦查部门和监管人员是否存在侵犯人身权利提供证据支持。如：江某控告某公安局侦查员在拘传期间对其殴打案。人民检察院在初查过程中发现：江某在被拘传前一天，曾经因与他人打仗在某医院治疗。面对证据江某承认诬告某公安局侦查员的事实。

4、履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门发现具备其它取保候审或者监视居住的条件，应当向侦查机关或侦查部门建议变更强制措施。

5、根据《最高人民检察院、公安部关于适用刑事强制措施有关问题的规定》第三十七条第一款：“人民检察院应当加强对公安机关、人民检察院办案部门适用刑事强制措施工作的监督，对于超期羁押、超期限办案、不依法执行的，应当及时提出纠正意见，督促公安机关、人民检察院办案部门依法执行。”第三十七条第二款：“公安机关、人民检察院的工作人员违反刑事诉讼法和本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，导致超期羁押、超期限办案或者实施其他违法行为的，应当依照有关法律和规定追究法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门对超过指定居所监视居住期限的，应当向侦查机关或侦查部门发出《纠正违法通知书》予以纠正。对公安机关、人民检察院的工作人员的违法行为，应当依照有关法律和规定建议有关部门追究法律责任；构成犯罪的，向有关机关移送犯罪线索，追相关人员究刑事责任。并且全程跟踪移送犯罪线索案件进展情况，保证刑

事责任能有效追究。如：王某监视居住超期限案。莫旗人民检察院侦查监督科在对某公安局刑事案件检查过程中发现：王某的监视居住超期2日。于是，莫旗人民检察院侦查监督科向某公安局发出《纠正违法通知书》。某公安局及时解除王某的监视居住，并依法处理了相关责任人员。

6、指定居所监视居住的根本目的和出发点是减少拘留、逮捕，指定监视居住定是减少羁押的替代措施。为此，应加强指定居所监视居住决定的监督，特别是因“无固定住处”，决定指定居所监视居住。

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十八条第一款：“固定住处，是指犯罪嫌疑人在办案机关所在的市县内生活的合法住处；指定的居所，是指公安机关根据案件情况，在办案机关所在的市、县内为犯罪嫌疑人指定的生活居所。”“无固定住处”有严格的范围，对决定环节滥用“无固定住处” 决定指定居所监视居住和其它不符合决定指定居所监视居住条件的指定居所监视居住。履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门发现批准指定居所监视居住决定错误后，对本院决定指定居所监视居住应当立即向本院检察长建议撤销指定居所监视居住决定。经本院检察长或者检察委员会决定撤销指定居所监视居住决定。对本院同级公安机关决定指定居所监视居住应当立即向同级公安机关发出《纠正违法通知书》，予以纠正。

对其它人民检察院、公安机关决定的指定居所监视居住应当立即向本院检察长提出建议，建议其它决定机关撤销指定居所监视居住决定。经本院检察长或者检察委员会审查认为批准指定居所监视居住决定错误的，层报批准指定居所监视居住的人民检察院或者批准指定居所监视居住的人民检察院共同上级人民检察院或者批准指定居所监视居住公安机关同级人民检察院。由批准指定居所监视居住的人民检察院或者批准指定居所监视居住的人民检察院的上级人民检察院决定是否撤销指定居所监视居住决定。公安机关批准指定居所监视居住的由同级人民检察院通过联席会议或者纠正违法通知书等多种形式建议公安机关撤销指定居所监视居住决定。

7、通过对各种侦查违法行为的投诉处理机制，受理当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人反映指定居所监视居住执行活动中的违法行为。如：指定居所监视居住期满不及时解除、指定居所监视居住应当折抵刑期未折抵刑期、指定居所监视居住在专门的办案场所执行、指定居所监视居住未及时通知家属等的申诉或者控告，及时予以监督解决。

8、指定居所监视居住仅限于犯罪嫌疑人、被告人的指定居所，不得建立专门的监视居住场所。执行机关不得要求犯罪嫌疑人、被告人除修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十五条第一款第一项、第二项、第四项、第五项的以外承担义务，更不得对犯罪嫌疑人、被告人使用强制戒惧，变相拘禁犯罪嫌疑人、被告人。对执行机关在执行过程中的违法行为，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十八条第二款等规定，履行执行监督责任的人民检察院侦查监督部门应当向执行机关发出《纠正违法通知书》予以纠正。

以上是笔者针对目前没有出台专门司法解释的设想与建议，有很多不完善的地方。相信未来，我国将会通过立法解释或者司法的方式，进一步明确检察机关如何开展指定居所监视居住的法律监督。

①：王国枢主编《刑事诉讼法学》 北京大学出版社2005年版179页。

②：王国枢主编《刑事诉讼法学》 北京大学出版社2005年版192页。

指定居所监视居住检察院如何监督篇四

检察机关论文法律监督论文：检察建议的适用现状及完善对

策

[摘要]我国现行民事行政检察建议制度存在诸多问题，其原因是对民事行政检察建议定位存在误区。民事行政检察建议不是法律监督行为，而是具有一定约束力的事实行为。可以借鉴行政指导理论，将民事行政检察建议定位为检察指导行为。民事行政检察建议制度改革应当明确民事行政检察建议的范围、完善民事行政检察建议的程序、提高民事行政检察建议的理论水平、提供公正的司法救济。

[关键词]检察机关；法律监督；检察建议

民事行政检察建议是检察机关在民事行政检察过程中针对不宜通过诉讼解决的问题向有关部门提出的建议。民事行政检察建议一度被认为是检察机关一般法律监督表现形式，其目的是制止违法犯罪行为、维护法制的统一和尊严。因此，民事行政检察建议被检察机关广泛适用。但民事行政检察建议制度至今没有被系统的研究，也没有明确的立法规定，检察机关在司法实践中因地制宜、因事而宜，各地做法不尽相同，因此产生诸多弊端。

一、民事行政检察建议的现状与存在的问题

第一，无法可依，效力不足。民事行政检察建议不同于刑事检察建议，刑事检察建议在《刑事诉讼法》中有明确规定。《刑事诉讼法》第165条第2项规定，检察人员发现提

起公诉的案件需要补充侦查，提出检察建议的，法庭可以延期审理；第174条第1项规定，对依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检察院建议适用简易程序的，人民法院可以适用简易程序。刑事检察建议具有相应的法律效力，对法院具有一定的法律约束力，因而刑事检察建议属于法律行为。而民事行政检察建议是没有明确的法律依据的，《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《民事诉讼法》及《行政诉讼法》等相关法律均未规定检察机关具有民事行政检察建议的职权。而仅有的依据是最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办理规则》，该规则只能算是检察解释，其内容却又超出法律明确授权范围，因此对法院而言其法律效力大打折扣。

第二，程序简单，缺乏制约。因无法可依，民事行政检察建议提出的依据、审批的程序与权限以及民事行政检察建议的范围等都没有明确规定，各地程序差异极大。相对于公诉书、抗诉书及纠正违法通知书而言，程序过于简单，并且缺少必要的制约。有的由检察委员会研究决定；有的由检察长或分管检察长决定；有的由业务部门领导决定；有的由办案人员自行决定；甚至有的由书记员决定。

第三，内容粗浅，无的放矢。民事行政检察建议事实上履行的是法律监督职能，应该具有明确的目的，或针对安全

防范存在的问题，或针对执法方面存在的问题，或针对人员的表彰或处理方面的问题。但检察实践中，许多民事行政检察建议内容粗糙、说理性差，没有说明民事行政检察建议的依据、要求与理由，使人不知所云、无所适从。

第四，数量过滥。由于民事行政检察建议制定程序缺少必要的监督与制约，制定、发出民事行政检察建议比较随意，结果导致民事行政检察建议权的滥用，不应该发出民事行政检察建议的情形也发出建议(如民事纠纷)，扰乱了社会的正常生活。

二、民事行政检察建议的法律定位

民事行政检察建议弊端产生的原因主要是未对其明确定位，产生了相互矛盾的认识，不同地方根据相互矛盾的认识建立了相互矛盾的制度。民事行政检察建议理论上的矛盾主要表现在以下三个方面:一是将民事行政检察建议定位于法律监督，却缺乏相应的法律效力；二是重视民事行政检察建议的法律监督作用，却认为民事行政检察建议只不过属于建议而轻视制定程序；三是认识到民事行政检察建议是检察机关的法定职权，但在造成他人损害时，却认为民事行政检察建议并无强制力从而不承担任何法律责任。

民事行政检察建议虽然是事实行为，没有法定的约束力，但具有一定事实的强制力。司法实践中大多数民事行政检察建议都得到不同程度的落实，因而民事行政检察建议具

有事实上的约束力。其效力渊源是:一是检察机关的权威性。检察机关作为国家法律监督机关享有强大的权力，包括职务犯罪侦查权、侦查监督权、批准逮捕和决定逮捕权、公诉权、抗诉权、狱所监督权等，对社会各层面具有相当大的威慑力，有关单位或者出于对国家检察机关的尊重，或者基于对检察机关监督权的朴素认识而接受民事行政检察建议。二是民事行政检察建议的实用性。民事行政检察建议不乏有针对性强、理论性和实用性也都比较强的例子，能够针对有关单位存在的实际问题提出行之有效的法律解决方案，给有关单位带来实际益处，因此当事人愿意接受。民事行政检察建议的生命力就在于能够解决有关单位的法律问题，对公民、法人有益。

日本法学家室井力说:“由于一切行政活动不得与法律相抵触，所以行政指导也必须合法。因此不允许行政指导超越有关行政机关组织法规定的权限。”[1]民事行政检察建议亦然。虽然检察机关的法律监督权没有明确的限制范围，但根据《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的规定，其范围应限定在民事审判和行政诉讼有关的当事人与事项。其他诸如普通民事纠纷、行政违纪等不应适用民事行政检察建议。

三、完善民事行政检察建议的路径

民事行政检察建议是检察机关在实践中广泛应用的一种民行检察监督方式，笔者通过调研认为，规范民事行政检

察建议，充分发挥检察建议的作用应从以下四方面入手：

首先，要在立法上确认民事行政检察建议的法律地位。就目前情况而言，民行检察监督

采取检察建议这一非抗诉方式，既可以对民行检察监督进行丰富和补充，又可以体现民行检察广泛的法律监督性质。司法实践证明民事行政检察建议简便灵活，行之有效，是对单一抗诉监督机制的有益补充。只有在两大诉讼法中确认民事行政检察建议的法律地位，才能解决上述立法缺陷，从而使检察建议具有不可动摇性和权威性，以达到监督目的。

其次，要明确检察建议的适用范围和条件。检察建议的适用范围和条件应该是人民法院作出的生效的民事、行政判决、裁定、决定、命令、调解书，包括人民法院的执行裁定、先予执行裁定、诉讼保全裁定等确有错误的，以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二十六条规定的不决定抗诉的案件。笔者认为，司法实践中应当注意把握如下几条标准：一是标的小，影响不大不需要抗诉的民行申诉案件。二是确有错误的调解书。三是确有错误的财产保全和先予执行裁定。四是人民法院在民事、行政审判活动中存在的一般违法问题，如违反程序法，但不影响实体判决的情况，在执行活动中超范围扣押被执行人财产以及乱扣押、冻结案外人财产等执行违法，宜采取检察建议方式予以纠正。

再次，规范程序，增强检察建议实效性。检察建议的质量是其灵魂所在，检察建议能否被接受并执行，关键要看建议的合法性、针对性和可行性。一要确保建议的合法性。要依据法律法规展开调查研究，尽可能全面地掌握被建议单位的基本情况，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都必须客观实在，既要突出重点，又要有的放矢。二是确保问题的针对性，即要找准问题的原因。在调查事实情况的基础上，还要对这些问题作进一步的论理或剖析，务必切中要害，以换取发案单位的共鸣和警醒，抓住问题根源，找准 “症结”，突出建议的针对性。三是确保建议的可行性，即解决措施要具体、可行。找出“症结”所在之后，就必须积极研究预防措施，可以从发案部门或发案人员作案手段或作案过程入手，提出防范措施，防止再发生类案；也可以对尚未发案但确实存在漏洞的薄弱环节提出整改意见，防患于未然。最重要的一点就是建议一定要具体、明确，符合被建议单位的实际情况，同时又是被建议单位通过努力可以做得到的，这种建议才是解决问题的好办法，不然就是“纸上谈兵”。[2]

最后，还应通过立法明确人民法院收到检察建议后的相关程序，可以规定允许人民法院通过简易程序或者不开庭审理或者直接以裁定纠正错误。